GARDER LES SOLS « VIVANTS », AU CŒUR DE LA PRÉSERVATION DU CLIMAT ET DE LA BIODIVERSITÉ !

La préservation des terres naturelles, agricoles et forestières (sans oublier les espaces de pleine terre en zone urbanisée ou construite) doit être mise au cœur des politiques de préservation du climat et de la biodiversité : c’est l’objectif pédagogique de cet article, qui vise à préciser ce qu’est l’artificialisation des sols, à éclaircir le concept du Zéro Artificialisation Nette (ZAN) et à présenter les outils qui existent et l’urgence qu’il y a à agir concrètement.

2040, l’année du ZAN (un peu de fiction… ou d’anticipation !)

Nous voici le 1^er janvier 2040 et c’est une date historique : aucun terrain naturel, agricole ou forestier n’a été artificialisé en France depuis plus d’un an, devançant ainsi de près de 10 ans les préconisations du Plan Biodiversité mis en œuvre en 2018, concrétisé partiellement par la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021, soit il y a près de 20 ans !

C’est en effet en 2018 que le Gouvernement en place a adopté un plan visant à tendre vers le Zéro Artificialisation Nette en… 2050, ce qui impliquait que le nombre d’hectares de nouvelles terres artificialisées soit égale à 0… ou presque. En effet, il est encore possible de construire ou de viabiliser des terrains naturels, agricoles et forestiers en pratiquant la règle de la compensation, c’est à dire en renaturant certaines friches (anciennes usines, emprise militaire, emprise SNCF,…) ou autres terrains déjà artificialisés.

Cela a ainsi permis à certaines communes et intercommunalités (de moins en moins nombreuses) de poursuivre l’extension géographique de certains quartiers d’habitation, mais les habitants des communes concernées voient de plus en plus d’un mauvais œil ces nouvelles constructions sur ce qui étaient encore des champs, des prairies ou des bois quelques mois auparavant !

En 20 ans, la conscience citoyenne a profondément muté sur les questions de la préservation
du climat et la protection de la biodiversité, menacés par 2 siècles d’industrialisation qui ont mis à mal la planète Terre et ses ressources, renouvelables et non-renouvelables.

Il faut dire que des changements importants, voir radicaux, ont été opérés durant ces 20 dernières années, après les longues années (de 1970 à 2020) nécessaires à la prise de conscience de l’urgence de la situation et de la nécessité d’agir !

Dès les années 2020, de nombreux corridors et transitions écologiques ont été maintenus ou restaurés, permettant un maintien, voir un renouveau de la biodiversité jusqu’au retour de certaines essences végétales ou espèces animales jusqu’au cœur de grandes agglomérations. Une nouvelle génération d’agriculteurs s’est installée, y compris autour des grandes villes, permettant le développement de nouvelles pratiques agricoles plus respectueuses de la nature et de ses cycles grâce à une maîtrise du foncier et de ses coûts.

La quasi-intégralité des acteurs économiques (entreprises, commerces, artisans, coopératives, agriculteurs, professions indépendantes,…) ont mis en place des « Plan Climat » et « Plan Biodiversité » afin d’agir à leurs niveaux, tout en adaptant leurs stratégies et leurs objectifs à ces nouveaux enjeux.

Enfin, les élus, les institutions publiques, les acteurs économiques dans leur grande majorité et les citoyens ont décidé tout au long des années 2030 d’accélérer la transition écologique, notamment par une maîtrise des territoires en ne permettant plus la construction de nouvelles infrastructures (bâtiments, assainissement, voirie,…) sur des terres naturelles, agricoles et forestières, tout en partant à la « reconquête » de certains territoires urbains pour favoriser les îlots de protection de biodiversité.

Ce ne sont que quelques illustrations de ce vaste mouvement qui nous permet d’être ZAN aujourd’hui, et d’envisager la suite avec plus de… « Zénitude » qu’il y a 20 ans !

Ce bref voyage dans le futur, peut-être un peu optimiste, doit permettre de mesurer l’importance majeure des sols (en surface et dans le sous-sol) et de leur utilisation en leur qualité de RESSOURCES NATURELLES NON RENOUVELABLES. Toute terre artificialisée est une TERRE DEVENUE MORTE pour la préservation de la biodiversité dans sa complexité et sa diversité.

L’artificialisation des sols : c’est quoi ?

En préambule, la notion de sol est peu abordée dans le Code de l’environnement, sert d’ancrage (à des constructions notamment) dans le Code de l’urbanisme, est évoquée avec le terme « terres » dans le Code rural, et enfin sert de fondement à la propriété dans le Code civil. Il n’y a pas de directive-cadre pour les sols au niveau du droit de l’Union européenne. Le sol est surtout appréhendé sous l’angle de sa surface et très peu sous celui du sous-sol. La qualité du sous-sol comme réserve importante de biodiversité commence à être prise en compte au travers du concept de « trame brune », dans le prolongement des trames verte, bleue et noire. Et il y a aussi le sous-sol géologique, qui peut être menacé par l’exploitation minière.

C’est bien la surface des sols et leur (non) utilisation à des fins de construction qui vont nous intéresser au travers du concept de non artificialisation des sols. Les textes législatifs et réglementaires apportent plus de précision depuis août dernier quant à la définition du terme d’artificialisation et de l’objectif de Zéro Artificialisation Nette (ZAN).

Un consensus se dessine autour de 3 axes :

• L’imperméabilisation des sols avec en référence la qualité de pleine terre par exemple
• Les espaces naturels, agricoles ou forestiers changeant de « nature » et devenant artificialisés
• L’étalement urbain, permettant d’expliquer l’utilisation de la compensation, par la renaturation par exemple ¹

La loi « Climat et Résilience » est venue préciser ce que recouvre le terme d’artificialisation :

« L’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage. »

Article L101-2-1 du Code de l’urbanisme

Mais la désartificialisation ou la renaturation sont également définies comme consistant en « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol ». En renvoyant à la notion d’altération durable, sans autre précision, le texte laisse une part large à l’interprétation ^{2, 3}

Dans d’autres chapitres de cette loi « Climat et Résilience », l’altération durable a été pourtant précisée comme un cas d’application des nouveaux délits de mise en danger de l’environnement ou d’écocide pour lesquels sont considérées comme durables « les atteintes susceptibles de durer au moins sept ans ». L’intérêt de cette définition réside surtout dans la définition du sol qu’elle renferme, basée sur ses fonctionnalités et son potentiel, définition qui manquait jusque-là.

À cette première définition fonctionnelle de l’artificialisation des sols s’ajoute une seconde, structurelle cette fois et qui s’applique lorsqu’il s’agit de décompter au sein des documents d’urbanisme ou de planification les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols assignés. Selon cette seconde définition, un sol artificialisé est une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites. Un sol non artificialisé est à l’inverse une surface soit naturelle, nue ou recouverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel, agricole ou forestier.

Il ressort finalement de ces deux définitions que le caractère vivant ou inerte d’un sol permettra de distinguer un sol artificialisé d’un sol non artificialisé. ⁴

La mesure de cette artificialisation est très variable selon les outils utilisés, comme nous le verrons par la suite.

Le concept du ZAN (Zéro Artificialisation Nette)

Depuis son intégration dans le Code de l’Urbanisme (Art. 110 du CU) en 1983, le territoire français est reconnu comme contribuant au « patrimoine commun de la nation ».

La notion de ZAN s’est dessinée au fil des années, notamment au tournant des années 2000 avec la loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) qui incite à lutter contre l’étalement urbain en favorisant le renouvellement des centres-villes. La question de la protection de la biodiversité et du climat accélère le mouvement et c’est en 2018 que le ZAN figure dans le Plan Biodiversité.

Le sujet de l’artificialisation des sols est transversal et il est abordé aussi bien par les urbanistes que les géographes, les économistes que les juristes, les sciences sociales que les sciences du sol, les agriculteurs que les écologistes, les acteurs économiques que les défenseurs de la nature,…

Voici une définition largement admise du ZAN : limiter et réduire au maximum (voire éviter totalement à terme) la consommation d’espaces à des fins d’urbanisation, et compenser l’artificialisation des terres qui ne peut être évitée par des surfaces équivalentes d’espaces agro-naturels ou « renaturés ». L’objectif est d’atteindre un équilibre numéraire NUL en termes d’artificialisation des sols. ²

L’artificialisation des sols : quelles conséquences ?

Mesurer cette artificialisation des sols n’est pas simple en raison de la diversité des sources et des outils, ainsi que de l’angle d’étude utilisé.

Malgré ces difficultés, voici un premier état des lieux : le taux d’artificialisation pour la France est de 9,3 % en 2014 selon différents rapports du gouvernement, contre 5,8 % pour des calculs faits à l’échelle européenne. Cet écart s’explique par les outils de calcul utilisés qui sont différents (Teruti-Lucas – enquête de terrain – CORINE Land Cover – satellite), sans oublier l’analyse des plans de cadastre. ^{5, 6}

Si l’on retient le chiffre de 9,3 %, cela implique que 51 % du territoire est constitué de terres agricoles et 40 % d’espaces naturels.

Une chose est sûre : l’artificialisation se poursuit et elle est supérieure à la moyenne européenne (4 % vs 5,8 % pour la France). De plus, la progression de l’artificialisation observée en Europe depuis 1981 (+ 70 %) n’est pas corrélée avec celle de la population (+ 19 %), sachant que l’essentiel de l’artificialisation en France vient du logement à 42 % et des infrastructures de transport à 28 % (Rapport de J.Fosse, France Stratégie).

Mais il y a une bonne nouvelle : la consommation d’espaces destinés à être artificialisés est en diminution de 30 % en France depuis 2011, chiffre concernant le territoire cadastré (23 907 Ha en 2017). Malgré tout, c’est l’équivalent du département des Yvelines qui a été artificialisé entre 2009 et 2018 ! ⁷

Enfin, l’artificialisation est issue de gros projets très consommateurs autant que de nombreux petits projets peu consommateurs individuellement. Les 5 % de communes les plus consommatrices représentent 36 % du total des surfaces nouvellement artificialisées chaque année. Cela se matérialise par un étalement urbain peu dense allié à un mitage des territoires plus ruraux, ainsi que par la sous-exploitation actuelle du parc urbain (bâti vide, résidences secondaires pas utilisés, maisons fermées,…).

Concernant la région Occitanie, une fiche Indicateur – Occupation du sol a été réalisée en 2020 par l’agence régionale Occitanie Biodiversité, chiffres arrêtés en 2018. ⁸

En voici les principales informations :

• 4,2 % de territoires artificialisés (+ 52 % entre 1990 et 2018), dont 73,8 % pour les routes
  et parkings et 26,2 % pour les espaces bâtis stricto sensu
• 51 % de territoires agricoles (– 2 %)
• 43,3 % d’espaces forestiers et semi naturels – dont parcs et jardins, terrains friches (– 1 %)
• 0,4 % de zones humides (– 3 %)

Ces données chiffrées illustrent l’importance quantitative de l’artificialisation des sols et aucunement ses effets, certaines zones du territoire étant plus durement affectées que d’autres (grandes agglomérations, bandes côtières, grands axes de déplacement,…). Dans ces zones, l’état d’urgence est d’ores et déjà déclaré avec l’effondrement de la biodiversité végétale, animale et bactériologique, la rupture des corridors et des continuités écologiques, le phénomène d’accumulation de chaleur en été, les épisodes de ruissellement des eaux qui se multiplient, amplifiés par l’imperméabilisation des sols. L’artificialisation des sols s’est amplifiée de façon très importante au XIXe et au XXe siècle avec l’industrialisation et le développement des villes, mais ce développement n’est plus tenable sans risque de rupture des équilibres sur le terrain de la biodiversité et du climat !

Tout commence avec le sol (et son sous-sol vivant) et tout finit avec le sol s’il devient imperméable et hostile au développement de la biodiversité, clé de voûte de la vie sur terre…

Comment aller vers le ZAN : Les outils

Aller le plus vite possible vers le ZAN et parvenir à une plus grande sobriété foncière sont donc des nécessités impérieuses qui s’imposent à tous, et en premier lieu aux institutions publiques et à ses représentants élus et non-élus, mais aussi à l’ensemble des citoyens et des acteurs économiques qui doivent non seulement accepter mais réclamer la mise en place de politiques, lois et règlements en faveur de la non-artificialisation des sols. Cela implique une profonde évolution des mentalités, des priorités individuelles et collectives et la mise en place de politiques d’aménagement du territoire bien plus restrictives quant à l’artificialisation des sols et la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Une chose est certaine : tant qu’un terrain n’est pas enregistré comme étant constructible, aucune artificialisation de ce terrain ne peut être réalisée. C’est le Plan Local d’Urbanisme (PLU), ou le POS si encore en vigueur, qui est le DOCUMENT D’URBANISME DE RÉFÉRENCE pour la constructibilité des terrains.

Le PLU (et le Plan Local d’Urbanisme intercommunal et de l’Habitat – PLUiH) est l’outil administratif pivot de la politique foncière en France permettant ou non d’artificialiser des terrains naturels, agricoles et forestiers, dans le respect du Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) et du Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) en vigueur sur le territoire concerné.

Les outils existants sont variés et nombreux : cet inventaire ne constitue qu’une liste nullement limitative et il donne un premier aperçu de la « boite à outils » disponible.

La séquence ERC (Éviter-Réduire-Compenser)

Depuis 2015, le Code de l’urbanisme prévoit que les rapports de présentation des documents d’urbanisme respectent la séquence ERC (Art. L104-4 CU).

Éviter = Utilisation du bâti vacant, priorisation des rénovations, utilisation des terrains déjà artificialisés type friches (avec exonération de taxe d’aménagement)…

Réduire = Densification urbaine avec des logements collectifs, densité minimale (COS), fin des avantages fiscaux, qualité dans la conception des logements et de l’urbanisme,…

Compenser = Après évitement et réduction non ou insuffisamment réalisés, retour à l’état naturel de sols dénaturés ou imperméabilisés, sinon paiement de compensation financière.

C’est surtout la compensation qui a été utilisée, avec des solutions de réduction de plus en plus mises en œuvre. Reste à travailler vraiment sur les solutions d’évitement pour parvenir au ZAN le plus vite possible. ⁹ L’évitement doit devenir la seule et vraie alternative à intégrer dans les projets d’aménagement et les réglementations à venir.

Les outils de mesures des sols artificialisés

Pouvoir mesurer l’artificialisation des sols est primordial pour parvenir à maîtriser le foncier. Il existe plusieurs outils tels :

• Occupation du Sol à Grande Échelle (OCS GE) : à partir des orthophotographies de l’IGN au 1/2500e, permettant de mesurer la couverture et l’usage du sol, via le portail de l’artificialisation des sols.
• Mode d’Occupation des Sols en Île-de-France (MOS et MOS+) précision au 1/500e
• Les Fichiers fonciers (cadastre)
• Teruti-Lucas (Enquête annuelle réalisée par les services statistiques du ministère en charge de l’agriculture ayant pour objectif de suivre l’évolution de l’occupation et de l’usage des sols sur tout le territoire national)
• CORINE Land Cover (seuil de 25 Ha)
• Les différents observatoires et organismes d’analyse et d’observation du foncier avec l’IGN et son géoportail, l’Office Français de la Biodiversité, le CEREMA, l’observatoire National de l’Atlas des sols, l’Observatoire Régional du Foncier, les Observatoires Régionaux des Espaces Naturels Agricoles et Forestiers/ORENAF…

C’est le croisement de ces outils qui va permettre d’affiner notre connaissance des sols et des territoires avec une échelle de plus en plus réduite, un maillage de plus en plus fin et une légende de plus en plus exhaustive sur la nature, la qualité, la perméabilité et l’usage. ^{10, 11, 12}

Une remarque : l’annulation du PLUiH de Toulouse Métropole en mars 2021 par le tribunal administratif de Toulouse est fondée sur le mauvais calcul des surfaces artificialisées entre 2008 et 2018, surfaces qui ont été largement sur-estimées (ces surfaces artificialisées servant de base au calcul des surfaces possiblement à artificialiser dans les 10 ans à venir, avec un objectif de – 50 % en 2031). Cet inventaire est désormais obligatoire pour la validité des PLU.

Les principaux outils administratifs (incluant les documents réglementaires des documents d’urbanisme)

• Gestion des paysages et diagnostic paysager (avec état des lieux + diagnostic)
• Atlas paysager / Atlas de la Biodiversité Communale (ABC)
• Stratégie foncière et cahier des charges paysager
• Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET, avec un rapport, un fascicule des règles générales et des annexes dont le rapport sur les incidences environnementales)
• Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT, avec le Projet d’Aménagement et de Développement Durable/PADD – Rapport de présentation – Document d’Orientations et d’Objectifs/DOO)
• PLUiH et PLU (PADD – Orientation d’Aménagement et de Programmation/OAP – Règlement – Zonage – Plan de paysage)
• Outils de restructuration foncière et immobilière (Division parcellaire – Démarche Bimby – Association Foncière Urbaine/AFU)
• Contrat de Relance et de Transition Écologique (CRTE)

Les outils contractuels

• Contrats favorisant une dynamique foncière de protection
• Les acquisitions foncières (amiable, Droit de Préemption Urbain, expropriation, récupération de biens sans maître)
• Cahiers de charges négociés pour l’autorisation d’opération d’aménagement
• Contrats, conventions et engagements passés avec des structures type offices ou établissements publics locaux, par des établissements publics d’État et avec d’autres collectivités
• L’Obligation Réelle Environnementale (ORE)
• Projets Alimentaires Territoriaux (PAT)
• Territoires Engagés pour la Nature (TEN)

Des outils de travail

• Multiplication des ressources documentaires
• Nombreux guides et outils d’usage
• CAUE
• CEREMA, Paysagistes et techniciens des Conseils départementaux, des intercommunalités, des Régions (Institut Paris Région,…),… ^{13, 14, 15}

Les outils financiers et fiscaux

Ce sont des leviers importants pour favoriser les politiques favorisant la sobriété foncière et la non-artificialisation des sols. Le sol devient une ressource rare et non renouvelable, objet de spéculation politique, économique, financière, immobilière,…

Les opérations d’aménagement et de restructuration peuvent être réalisées dans divers cadres, tels initiatives et financements publics purement locaux, initiatives purement privées, opérations mixtes,…

Les subventions : aides financières de l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH), les Fonds européens (FEDER et FEADER), les Fonds départementaux, les Fonds intercommunaux, les prêts du secteur public et parapublic (Caisse des dépôts), du secteur privé (banques) ou de partenariat public/privé, financements à but spécifique publics et privés (fondations, chambres consulaires).

Les fiscalités dissuasive et incitative : Versement pour Sous-Densité (VSD), Taxe sur le Foncier non Bâti constructible (TFNB), Taxe d’habitation pour les Logements Vacants (TLV), Le Fonds Friches, des allègements fiscaux divers, les aides indirectes via les Établissements Publics Fonciers (EPF) et la taxe spéciale d’équipement + emprunts et subventions spécifiques, affectation partielle de la Taxe d’Aménagement (TA) par la région, le département et/ou la commune, financement d’acquisition par les SAFER (exonération fiscale sur les transactions).

La fiscalité de l’urbanisme est un outil utile, mais souvent complexe, dont l’efficacité est accrue en l’adossant à des financements ciblés et aux règles d’urbanisme favorables à la non-artificialisation.

L’indispensable « Formation-Sensibilisation » des différents acteurs

Voici quelques pistes qui permettront de faire comprendre les enjeux et surtout de faire accepter la mise en œuvre très rapide des solutions.

• La Concertation, un outil de participation permettant l’expression des citoyens et des acteurs du territoire (État des lieux – Diagnostic – Solutions et moyens à mettre en œuvre)
• Favoriser la transparence, définir un cadre précis, recourir aux services de professionnels de la médiation en aménagement du territoire, associer les habitants à un projet durable
• Donner envie d’y arriver en partageant les idées, en échangeant les points de vue et propositions, favoriser « l’intelligence collective », mettre à plat les éléments de désaccord, associer les acteurs locaux aux décisions, mettre en valeur l’aspect positif des politiques d’aménagement à venir, faire saisir la complexité des enjeux et la « transversalité » de la sobriété foncière
• Nécessaire et indispensable formation/sensibilisation de l’ensemble des acteurs (élus, décideurs, citoyens, acteurs économiques, acteurs financiers, les réseaux de techniciens…)

Parvenir au ZAN nécessite de prendre dès aujourd’hui un virage à 180° dans les politiques d’aménagement et de développement des territoires. Pour y parvenir, il faut une implication et une acceptation de l’ensemble des acteurs (du président de collectivité au « citoyen/habitant ») qui permettront la mise en œuvre d’une vraie stratégie de sobriété foncière sans que cela soit ressenti comme imposé « d’en haut » !

Urgences … Actions !

Le temps de l’analyse et des constats est passé, il est plus que temps de passer à l’action, plus exactement aux actions, qu’elles soient locales, régionales, nationales ou mondiales !

Chacun peut agir à son niveau et le volontarisme de chacun des acteurs sera déterminant pour parvenir à ne plus artificialiser de nouveaux sols, au risque de mettre en péril l’ensemble des équilibres nécessaires à la préservation de la biodiversité et du climat.

Il existe un bel exemple de ce « volontarisme » avec la commune de Labarthe-Rivière en Haute-Garonne. ⁵

Un signal fort, même si c’est encore très insuffisant, a été donné par la loi Climat et Résilience. L’article 191 prévoit de diviser par deux la consommation d’espaces entre 2021 et 2031 par rapport à celle entre 2011 et 2021, afin d’atteindre en 2050 une absence de toute artificialisation nette des sols, le tout de manière différenciée et territorialisée. La circulaire du 30/08/2021 est venue préciser les moyens d’y parvenir avec la territorialisation des objectifs. ¹⁶

La réalisation de cette ambition est inscrite dans un jeu d’équilibre entre sept intérêts, réunis sous la même bannière de la lutte contre l’artificialisation des sols : maîtrise de l’étalement urbain, renouvellement urbain, optimisation de la densité des espaces urbanisés, qualité urbaine, préservation et restauration de la biodiversité et de la nature en ville, protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers, renaturation des sols artificialisés.

Nous avons les informations, nous avons les outils, nous savons quoi faire : ce sont les manettes « actions » qu’il faut activer, quel que soit le niveau où on peut agir !

On vit une période de rupture pour les schémas d’aménagement, puisque la crise interroge l’organisation des lieux de résidence, de travail, de loisir… Nous devons questionner les usages et les modes de vie. L’avenir et la gestion des sols/sous-sols vivants sont un enjeu transversal à toutes les activités et concernent tout le monde.

Garder un sol le plus perméable possible, permettre de maintenir la richesse de la biodiversité existante dans le sous-sol, maintenir les transitions et couloirs écologiques, préserver l’ensemble des espaces naturels, agricoles et forestiers, voilà de nobles objectifs à horizon 2040 nécessitant un changement important quant à nos modes de vie et nos décisions à venir sur l’aménagement de nos territoires.